Dr. Pablo Labandera

Especialista en Comercio Exterior y Derecho Aduanero

A modo de introducción

A continuación, haremos un resumen muy epidérmico de las normas jurídicas recientemente aprobadas en la Ley de Presupuesto Nacional 2020-2024 de fecha 18 de diciembre del 2020 (ley n.^o 19.924), que poseen una relación directa con nuestro comercio exterior.

La Ley de Presupuesto —publicada en el Diario Oficial el 30 de diciembre del 2020— tomó vigencia a nivel nacional el 1^o de enero de este año, “salvo en las disposiciones que se estableciere expresamente lo contrario”, como reza el artículo 3.^o de la mencionada ley, circunstancia que no aplica a las disposiciones que examinaremos ulteriormente.

Aclaraciones necesarias con relación al alcance de las leyes de presupuesto y rendición de cuentas en nuestro país

Si bien existe una mala costumbre parlamentaria de legislar “a perpetuidad” y sobre “materias no presupuestales”, utilizando como vehículo o instrumento jurídico —para ello— a las leyes de presupuesto y rendición de cuentas por las especiales características políticas bajo las cuales suelen negociarse y conciliarse (urgencia en su aprobación, mayorías parlamentarias muchas veces rígidas como consecuencia de acuerdos políticos, escasa discusión parlamentaria sobre el alcance de la ley, etcétera), nuestra Constitución Nacional es clara al respecto, y va en sentido contrario a la práctica legislativa prenombrada.

En este aspecto, cabe recordar que se ha consolidado una práctica muy común en nuestro Parlamento Nacional, que es la de incluir en el presupuesto nacional y también en las subsiguientes leyes de rendición de cuentas disposiciones “no presupuestales”. Y ello a pesar de que el artículo 216 de la Constitución Nacional prohíbe claramente que las leyes de presupuesto y de rendición de cuentas contengan disposiciones que excedan el período de gobierno o que sean ajenas a la interpretación o ejecución de este, es decir, que tengan “vocación de perpetuidad”.

De igual modo, la Carta Magna excluye del contenido y alcance de estas leyes aquellas cuestiones ajenas al gasto público y disposiciones, de cualquier índole, con un plazo posterior al día en que cese en sus funciones el Poder Ejecutivo de turno.

Pero a pesar de ello, y sin hacer distinción de partidos políticos en el gobierno nacional, todas las leyes de presupuesto y todas las leyes de rendición de cuentas —desde la restauración democrática hasta nuestros días— introducen disposiciones que trascienden el período de dicho gobierno y, además, que no refieren a gastos públicos.

Esta situación pervive a lo largo del tiempo porque en cierto modo ha sido “santificada” por nuestra Suprema Corte de Justicia, que de manera sistemática ha rechazado planteos de inconstitucionalidad en el sentido anotado (verbigracia: normas presupuestales, de contenido tributario, con ánimo de “perpetuidad”), y de ese modo, alentando indirectamente la vigencia de esta práctica.

De esa manera, se ha logrado soslayar hasta ahora el cuestionamiento que toda la doctrina de manera casi unánime realiza a esta práctica político-jurídica.

Las disposiciones aprobadas más relevantes para el sector aduanero y portuario

Ahora bien, en lo que aquí importa, las disposiciones jurídicas que introducen cambios de trascendencia con respecto al Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay (ley n.^o 19.276), están plasmadas en los artículos 227, 229, 233 y 234 de la Ley de Presupuesto, mientras que el artículo 230 realiza una “interpretación auténtica” de una de sus normas.

El artículo 227 se ocupa de un tema de enorme trascendencia política en lo que al derecho aduanero refiere, como lo es la exigencia preceptiva de la intervención de los profesionales despachantes de aduana para formalizar cualquier operación de comercio exterior.

Dicha norma agrega una nueva causal de excepción a la intervención preceptiva del despachante de aduana en los casos en que sea de aplicación el “régimen de muestras”, esto es, mercaderías cuya importación alcance un monto equivalente a US$ 500, o su exportación de hasta US$ 1.000, y esté exenta del pago de tributos.

Por su parte, el artículo 229 es de contenido esencialmente procesal, y modificando sustancialmente la normativa anterior establece que el remate de los bienes objeto del comiso aduanero (circunstancia que presupone una condena por la comisión de una infracción aduanera de contrabando) o en abandono no infraccional, así como otros bienes propiedad del ejecutado que puedan ser denunciados a los efectos del pago de los adeudos liquidados será “sin base y al mejor postor”, conforme a lo establecido en el artículo 386 del Código General del Proceso.

Esta disposición viene a solucionar un problema real y serio que se producía en las subastas de bienes decomisados por infracciones aduaneras. Así, la redacción que ahora se modifica establecía que el remate se debía efectuar sobre la base de las dos terceras partes del valor en aduana, determinado por la Dirección Nacional de Aduanas (sustancialmente, el valor CIF de la mercadería), y en caso de que no hubiese ofertantes, el remate podía realizarse nuevamente sin base y al mejor postor. Ahora la nueva normativa permite —sobre todo en aquellos casos en que los bienes a rematarse sean de montos relativamente bajos— evitar los gastos accesorios (publicaciones, depósitos, etcétera) y artificiales, sabiendo a priori que no van a existir ofertantes sobre una base tan alta.

La norma analizada se complementa con lo preceptuado por el artículo 253 del Código Aduanero, cuando mandata que en los asuntos cuya cuantía no exceda de 80.000 unidades indexadas se podrá realizar un solo remate conjunto de mercadería incautada en distintos procedimientos, autorizándose la publicación de un solo edicto en el Diario Oficial, sin perjuicio de la rendición de cuentas en cada uno de los expedientes. Vale decir que aquí se apunta a simplificar y abaratar los costos de la subasta, teniendo en cuenta que el beneficiario final del saldo líquido de ese remate va a ser el propio Estado, a través de “Rentas Generales”, que es el destino final del referido remanente.

En el marco de la regulación del Código Aduanero sobre la “declaración de llegada y descarga de la mercadería” (no cabe perder de vista que estamos ante una “declaración jurada” del administrado, con las consecuencias incluso penales que ella apareja), el artículo 233 de la Ley de Presupuesto dispone que, a los efectos del debido control aduanero, la Dirección Nacional de Aduanas podrá requerir información de la carga con carácter previo a su ingreso al territorio aduanero. En síntesis, se adiciona un nuevo instrumento de corte legal para permitir que la Administración Aduanera acceda, de manera temporánea y completa, a información de mayor calidad, lo cual le permitirá realizar un “control inteligente” más integral.

Por otra parte, por el artículo 234 de la Ley de Presupuesto se modificó en el Código Aduanero la definición de “agente de carga”, sujeto que de ahora en más será considerado como “la persona que tiene bajo su responsabilidad la gestión operativa y documental y la contratación de servicios ante los operadores intervinientes, respecto de las cargas que arriban o egresan del territorio aduanero, realiza u ordena la desconsolidación o consolidación de las cargas puestas a su disposición, documentando dicha operación en la forma que corresponda”.

Otra norma jurídica que se vincula más con problemas de infraestructura de la Administración para mantener los comisos de mercadería que con un tema jurídico relevante es la recogida en el artículo 230. Así, en el marco de las medidas cautelares, provisionales o anticipadas, el referido artículo interpreta que a estos efectos se entiende inconveniente o inadecuada la conservación de los vehículos incautados cuando, por carecer de locales apropiados, se encuentren en depósito a la intemperie, razón por la cual, a partir de la vigencia de la Ley de Presupuesto (1^o de enero del 2021), la autoridad judicial interviniente dispondrá, en estos casos, su remate. Asimismo se establece que se procederá de igual forma respecto de todo vehículo cuando hayan transcurrido dos años desde su incautación, vale decir, cuando estemos ante la presunción de una infracción aduanera de contrabando o de abandono infraccional, únicas situaciones en las cuales resulta permitido el comiso (primario o secundario) de bienes.

En la misma línea práctica de facilitar, morigerar o solucionar de manera definitiva algunos problemas logísticos de la propia Administración, el artículo 228 de la Ley de Presupuesto sostiene que la Dirección Nacional de Aduanas procederá a vender, a partir del 1^o de enero de este año, en subasta pública, los bienes que se encuentren depositados en las Administraciones de Aduanas, oportunamente incautados por la supuesta comisión de una infracción aduanera (de contrabando), siempre que el proceso jurisdiccional respectivo haya dado comienzo antes del 1^o de enero del 2020. A tales efectos, el remate correspondiente —que podrá efectuarse en uno o varios actos, según los casos— deberá formalizarse obligatoriamente, de acuerdo al mandato de la nueva ley, dentro del plazo de 365 días a partir de la vigencia de la Ley de Presupuesto, esto es, durante todo el año 2021.

Otras normas de interés

Por su parte, el artículo 231 crea de hecho una nueva infracción administrativa que —dentro de todo el elenco de personas vinculadas a la actividad aduanera— se aplica solamente a los operadores de envíos postales internacionales de entrega expresa. Así, toda vez que se compruebe que los titulares de operaciones de importación que optan por pagar la prestación tributaria única, referida en el artículo 230 de la ley n.^o 19.355, han declarado en forma incorrecta y equívoca el valor de la mercadería, excediendo así los US$ 200 que operan como tope para esta modalidad aduanera, se les aplicará una multa equivalente al doble del monto de los tributos que debieron pagarse sobre el valor en aduana (valor CIF, sustancialmente) de la mercadería. Y aún más, también se prescribe que la reiteración de dicho incumplimiento dentro del plazo de 12 meses implicará la prohibición de operar en el régimen de envíos postales internacionales por los siguientes 12 meses, sanción que —previo cumplimiento del debido proceso— aplicará la Dirección Nacional de Aduanas.

Por último, cabe recordar la que sin duda constituye la disposición potencialmente más trascendente para el sector aduanero y portuario, en particular, y logístico en general: el artículo 232 de la Ley de Presupuesto, que resulta aplicable al régimen de tránsito aduanero, ya previsto en el Código Aduanero.

Esta nueva regla dispone que toda vez que en el marco del régimen de tránsito aduanero se detecte la existencia de mercadería no declarada, y la Dirección Nacional de Aduanas compruebe que esta pretende ser ingresada a plaza en forma irregular, se podrá iniciar el procedimiento previsto para la infracción de contrabando, formalizando una denuncia fundada ante la autoridad judicial competente.

A su vez, también se instituye que cuando se detecte una diferencia en la declaración de la mercadería (declaración jurada, por cierto) y se constate alguna de las siguientes situaciones: a) mercadería cuya posición arancelaria corresponda a una partida a cuatro dígitos en la nomenclatura, diferente a la de la posición arancelaria declarada, b) otras mercaderías además de las declaradas, o c) mercadería de una procedencia diferente a la declarada, entonces se considerará tipificada la infracción de contravención aduanera prevista en el artículo 200 del Código Aduanero, que se castiga con una multa —que impondrá la Dirección Nacional de Aduanas— de 400 a 4.000 unidades indexadas, según los casos.

En los casos aludidos se señala que los responsables por el incumplimiento de las últimas obligaciones mencionadas, en el régimen de tránsito aduanero, serán sancionados con una multa que podrá oscilar entre 1.500 y 4.500 unidades indexadas.

A su vez, cuando la “diferencia de peso” con el declarado supere el 10 %, la Dirección Nacional de Aduanas podrá disponer la apertura del contenedor para verificar su contenido.

En una norma que de algún modo resulta superabundante, ya que los mandatos jurídicos que prevé se encuentran contemplados por el Código Aduanero, se recuerda que serán responsables por el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el régimen de tránsito aduanero: el transportista y su agente de transporte, el declarante y quien tuviere la disponibilidad jurídica de la mercadería; y que los referidos operadores podrán exonerarse de responsabilidad siempre que demuestren que el incumplimiento se generó por caso fortuito, fuerza mayor u otra causa que no les sea imputable, o que hubieren realizado la declaración en función de los stocks que surgen del sistema informático de la Dirección Nacional de Aduanas.

Por último, la Ley de Presupuesto recuerda que todo ello será de aplicación utilizando la tecnología adecuada que asegure el control de las mercaderías y la eficiencia en el movimiento de cargas, aunque —y he aquí una salvedad importante— mientras la Dirección Nacional de Aduanas no incorpore la tecnología adecuada para cumplir con las mencionadas metas utilizará los procedimientos de control tradicionales, asegurando que estos no distorsionen la operativa portuaria.

En resumen, constituyen estas un conjunto de normas que en algunos casos introducen modificaciones que seguramente solucionen o al menos faciliten la operativa administrativa y judicial, vinculada a la actividad aduanera, y en otros casos puedan generar algunas dudas iniciales, hasta que la jurisprudencia —administrativa y judicial— vaya adoptando criterios constantes y previsibles.

El futuro dirá.